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정책

⑤유통개혁의 성패 요건

의료경제학적 분석 대승적 합의 끌어내야 거론되는 문제점 의약품 유통개혁의 방향이 유통정보시스템과 물류조합, 이들을 통한 약제비 직접지급제도로 함축되면서 문제점 지적도 집중되고 있다. 반대 목소리의 대부분은 경제논리를 앞세워 반대 논리를 펴고 있는 가운데 정부는 정책 방향의 타당성을 앞세우면서 공세를 피하고 있다. 문제는 정부가 공세를 피하기보다는 지금보다 구체적이고 실증적인 효과에 대한 검증자료를 제공하지 않는 다는 데 있다. 이렇게 바꾸면 절감액이 얼마며 하는 추상적인 계수보다 보다 과학적이고 면밀한 분석이 아쉽다는 게 반대론자들의 지적이다. 연세대 보건대학원 정우진 교수(경제학 박사·보건정책학)는 "복지부가 정책목표로 표방하고 있는 납품관련 부조리 방지효과와 외상매출금 회수단축에 대한 정부개입의 당위성이 불분명하다"고 지적했다. 다른 산업은 제쳐두고 유독 제약산업만 개입해야 하는 실증적인 연구가 있으면 내놔보라는 입장이다. 병원경영연구원 변재환 연구위원(약사·경제학박사)은 "약제비 직접지급제도의 합목적성 결여, 선진국 사례 전무, 국민 기본권 제한 등으로 도입할 이유가 없다"면서 "대통령과의 약속 때문에 빠져 나오기 힘든 것 같다"고 분석했다. 변 위원은 또 "직접지급제도가 의약품 물류협동조합, 유통정보센터의 지원 수단으로 이용되고 있다"며 "이 제도 실시가 유통 비리에 아무런 영향을 미치지 않기 때문에 목적성이 결여됐다"고 반대 논리를 폈다. 성공 요건 유통개혁이 성공하려면 가장 먼저 정부와 관련단체, 업계의 합의가 이뤄져야 한다는 점은 더 이상 설명이 불필요할 정도로 이해관계가 엇갈려 있는 상태다. 실타래의 처음이 어디냐를 논하기에는 이미 늦었다. 정치권까지 가세하고 있는 상황이다. 따라서 이제부터는 제도를 도입하는 정부가 확고한 의지를 바탕으로 한 책임 있는 정책 비전이 제시돼야 한다. 그것이 어렵다면 과감히 정리하는 것이 낫다는 의견이 나오고 있는 실정이다. 정우진 박사는 "정책문제를 해결함에 있어 소망성이나 실현가능성에 심각한 문제가 제기되고 있기 때문에 제도 시행을 철회하고 보건정책의 연속적 실패기조를 차단해야 한다"고 주장했다. 이같은 극단적인 지적이 나오는 것은 약제비 직접지급제도가 생소하고 경제논리에 맞지 않는 다는 표면적인 주장 외에 요양기관이 그동안 누려 온 우월적 지위를 이용한 '향유'가 다소 껄끄럽게 됐다는 이면이 있다. 경제학자들은 이 부분에 대해서 반론을 제기한다. 건국대 김원식 교수(경제학과)는 "요양기관 의사들이 처방에 대한 비용개념이 희박해져 더 많이, 더 비싼약을 처방하기 때문에 병의원에 대한 로비가 더욱 치열해 질 가능성이 높다"고 주장했다. 이처럼 동전의 양면과 같은 제도 시행이 성공하려면 과연 어떻게 해야하나. 합의 도출이 실패할 경우 정부는 업계 반대를 무시하고 강행을 할 것인지 아니면 각종 '당근'을 주면서 이들을 회유할 것인가는 닥쳐 볼일이다. 현재로서는 어떤 회유책도 통하지 않을 분위기다. 그만큼 정부 정책이 신뢰를 잃었고 너무 급히 추진하는 과정에서 신뢰도가 떨어졌다는 의미다. 정부의 유통개혁안은 이미 발표된 지 3년이 지났기 때문에 문제점에 대한 검토가 모두 끝났다는 것이 반대론자들의 입장이다. 이에 반해 정부는 지적된 문제점에 대해 구체화된 해결책 없이 강성기조로 제도를 밀어부치고 있다는 지적이다. 따라서 의료경제학적인 분석과 공청회를 통한 합의 도출 등 대승적 견지를 지닌 당위성을 확보하는 것이 첫 번째 성공 요건으로 손꼽히고 있다. 실패할 확률 현재 정부와 업계가 대립하고 있는 양상은 전면적이다. 따라서 강행으로 인한 파행도 우려되고 있다. 한나라당 등 정치권에서도 이 문제를 예의주시하면서 "사전 준비 부족으로 인한 혼란을 막기 위해서 약제비 직접지급제도 시행 유보를 제의한다"고 밝히고 있다. 이원형 의원은 △신속 처리를 위한 EDI 활성화 △심사평가원의 공정한 종합심사 시스템 △요양기관의 자금유동성 해결책 별도 강구 △공급업체 참여 유도 등이 시급히 선결돼야 한다고 지적했다. 이 의원은 그러나 "약제비 직접지급제도 반대 주장 때문에 유통정보시스템 조기정착을 훼손시켜서는 안된다"며 상관관계를 명확히 구분하자는 입장이다. 이 부분에 있어서는 복지부도 같은 생각을 가지고 있다. 문제가 없는 제도나 시스템부터 순차적으로 해나간다는 방침이다. 현재 유통정보시스템과 약제비 직접지급에 대해 찬성을 하는 쪽은 시행청인 복지부와 민자사업자인 삼성SDS 뿐이다. 삼성SDS는 엄밀히 말하자면 찬성보다는 사업을 영위하는 것이지 논리를 제공할 입장은 아니기 때문에 나서지 않고 있다. 그러나 국가 공공 인프라 구축과 공익사업에 참여해 일조 한다는 자부심 하나만큼은 대단하다. 이들 외에 이 사업에 대해 뜻을 같이하는 곳은 단 한곳도 없다. 입장이 곤란한 제약업계만 중간에서 눈치를 살피고 있을 뿐 의료계, 도매업계, 약사회 등은 모두 철저하게 반대 논리를 좇고 있다. 이런 상황에서 본다면 이 사업은 실패할 확률이 다분히 높은 것으로 보인다. 그러나 실패할 사업의 내용이 무엇이냐라는 각론으로 봤을 때는 특별한 게 없다. 이는 현재의 반대 논리 역시 총론에 집중돼 각론을 받쳐주지 못하고 있기 때문이다. 이 사업은 강행과 반대, 공세와 수성의 논리가 시스템만큼이나 복잡 다난하다. 거듭 재고돼야 할 것은 민관합동 태스크포스팀을 구성해서라도 면밀한 검토나 시뮬레이션이 있어야 실패 확률을 줄이고 민원을 차단할 수 있는 길이다. 종합 결론 최근 업계에서는 의약품유통정보시스템과 이를 통한 약제비 직접지급제도가 '苛政猛於虎'란 소리를 듣지 않기 위해서는 이에 반하는 '숨통'을 터 줘야 한다는 볼멘 소리가 나오고 있다. 이는 여전히 지금까지 누려왔던 기득권을 여전히 향유하고 싶다는 의미다. 의약품 유통이 거품이 있다는 사실은 모두 인정하지만 왜 유독 '의약품 거품'이냐는 항변도 있음직 한데 완곡하게들 표현하고 있다. 그러나 이런 것들보다 중요한 문제는 중소제약사와 도매상들의 몰락이라는 '보이지 않는 구조조정의 손'이 제도 안에 녹아 있다는 점이다. 이 점에 대해서는 모두들 언급을 회피하거나 간과하고 있다. 분명한 것은 유통정보시스템과 약제비 직접지급이 가져 올 파장은 이 제도를 적극적으로 받아들이지 못할 경우 '몰락'한다는 점이다. 가장 먼저 시스템을 사용할 수 있는 환경 구축 여부가 가장 큰 가늠자로 작용한다. 업계가 반대하니까 뒷짐지고 지켜보다간 그나마 있는 '코'를 다칠 각오를 해야한다. 이를 위해 정부와 민간사업자는 업계 시스템 구축을 위해 다양한 상품을 구비하고 있지만 업계 반응은 아직 시큰둥하다. 정부는 산자부를 중심으로 중소기업의 ERP 구축을 위해 구축 자금의 50%를 지원하고 있고 유통정보시스템 전담 사업자인 삼성SDS는 uni-ERP를 저가에 보급하고 있다. 또 '의약PC'라는 이름까지 붙여 시중 공급가보다 싸게 컴퓨터를 파는 등 의약업계 인터넷 환경 조성을 위해 나름대로 보조하고 있다. 이제부터는 제도를 떠나 스스로의 정보 인프라를 체크하는 것이 우선돼야 한다. 아무 것도 준비하지 않고 있다가는 한 발짝도 내딛지 못하고 제자리에 주저앉거나 문을 닫을 각오를 해야 한다. 복지부 한 관계자는 "과거 제약의 KGMP나 도매의 KGSP가 업계 구조조정을 가져올 것으로 기대했으나 그렇지 못했다"면서 "이번 유통개혁을 통해서 다시 한번 보이지 않는 손에 의한 구조조정이 이뤄질 것을 내심 기대하고 있다"고 말했다. 이는 이번 유통개혁을 통해 의약품 거래의 투명성 제고는 물론 우후죽순처럼 난립한 제약·도매업계를 정리하겠다는 의미다. 이처럼 최근 진행되고 있는 정부의 유통개혁 제도 안에는 거래 투명성 제고와, 인프라 구축, 구조조정이라는 세 마리 토끼가 숨어있다. 제약사 한 관계자는 "정부의 의지가 이럴진대 뒷짐만 지고 볼일은 아니다"라며 "일단 준비는 하면서 상황을 지켜보는 지혜가 필요한 시점"이라고 말했다. 이 관계자 말대로 제도 이전에 업계 인프라 구축 차원에서 모든 것을 수용하고 준비해야 뒤지지 않을 것이라는 당연한 결론이 어쩌면 가장 쉬운 답일 수도 있다. 그러나 의약품 유통개혁이 용두사미가 될지 아니면 모든 업종의 모범적인 효시가 될지는 무엇 보다 먼저 정부의 포용력 있는 정책과 업계의 협조가 융화되는 임계점이 어딘가를 찾는 것이 가장 중요한 시점이다.

유성호 2001.05.02

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